Multa por obra sin licencia: cómo se clasifica la infracción y qué importes fija la ley

Una notificación del ayuntamiento por una obra hecha sin permiso plantea dos preguntas al mismo tiempo: cuánto puede ascender la multa y qué ocurre con lo construido. Conviene separarlas desde el principio, porque el ayuntamiento no tramita un procedimiento, sino dos, y solo uno de ellos habla de dinero. Esta página explica cómo se califica una infracción urbanística, qué importes fija la norma aplicable en la Comunitat Valenciana y en Andalucía, en qué plazos prescribe cada cosa y en qué consiste el expediente de restauración de la legalidad. Las dos se responden con los mismos datos —qué se construyó, cuándo y bajo qué norma—, y quien los fija es el técnico que documenta la obra ante el ayuntamiento.

Qué se considera obra sin licencia

Se considera obra sin licencia toda actuación ejecutada sin el título habilitante que exigía la ordenanza del municipio, y también la que se aparta de lo autorizado. La frontera entre obra menor y obra mayor no decide si hacía falta permiso —permiso hace falta casi siempre—, sino qué tipo de permiso y con qué documentación técnica.

• Obra mayor: la que afecta a estructura, volumen, superficie, fachada o al uso del inmueble. Exige licencia con proyecto redactado por técnico competente. Un cambio de uso necesita su propio título habilitante con documentación técnica, con independencia de cuánta obra física conlleve.
• Obra menor: actuaciones de escasa entidad técnica, que según el municipio se resuelven con licencia simplificada, comunicación previa o declaración responsable. Que el trámite sea más ligero no significa que pueda omitirse.
• Obra ejecutada con desviación del proyecto autorizado: aunque exista licencia, lo construido de más o distinto queda fuera de su amparo y se trata como obra sin título.
• Obra amparada en una licencia caducada o continuada pese a una orden de suspensión: son supuestos que las leyes autonómicas tipifican de forma específica y agravada.

Dos procedimientos distintos: sanción y restauración

Detectada la obra, el ayuntamiento puede abrir dos expedientes que caminan en paralelo y se resuelven por separado. El procedimiento sancionador castiga la infracción con una multa y responde a la pregunta de cuánto. El procedimiento de restauración de la legalidad decide qué ocurre con lo construido: legalizarlo si encaja en la ordenación, o reponer la realidad física alterada si no encaja. Son independientes, y de ahí la confusión más extendida en esta materia: abonar la multa no convierte la obra en legal, del mismo modo que legalizar la obra no cancela por sí solo la responsabilidad sancionadora ya nacida. Cada expediente se cierra por su cuenta.

Tipos de infracción urbanística: leve, grave y muy grave

La calificación no es discrecional: la fija la ley urbanística de cada comunidad autónoma, y de ella dependen tanto la horquilla de la multa como el plazo de prescripción. El criterio que ordena las tres categorías es la gravedad del daño urbanístico, no el tamaño de la obra.

• Leves: actuaciones realizadas sin título habilitante que, sin embargo, resultan compatibles con la ordenación vigente, junto con los incumplimientos de carácter formal. Así lo hace la norma valenciana (artículo 265.4 del texto refundido de la LOTUP); la andaluza es más severa y califica de grave la actuación sin licencia aunque sea legalizable (artículo 161.3 de la LISTA).
• Graves: obras contrarias a la ordenación urbanística —no legalizables tal y como están— y los incumplimientos que la ley señala expresamente, como continuar la obra tras una orden de suspensión. En Andalucía, además, toda actuación ejecutada sin licencia o sin declaración responsable, sea o no legalizable.
• Muy graves: las que afectan a bienes o suelos de protección reforzada. Las leyes autonómicas sitúan aquí las actuaciones sobre suelo no urbanizable protegido, dominio público, zonas verdes, viales y espacios libres, y sobre bienes catalogados o de interés cultural.

Cuánto puede ascender la multa según la normativa aplicable

No existe una cuantía estatal. Las multas urbanísticas las fija cada comunidad autónoma, de modo que una misma obra se sanciona con arreglo a reglas distintas en la Comunitat Valenciana y en Andalucía. Estas son las vigentes en los dos territorios de nuestro ámbito de trabajo.

Comunitat Valenciana (Valencia, Alicante y Castellón)

El texto refundido de la LOTUP —Decreto Legislativo 1/2021, de 18 de junio, del Consell— maneja dos regímenes distintos, y confundirlos es el error más extendido al estimar una multa urbanística valenciana. Su artículo 267 reserva las horquillas de importe fijo —de 300 a 3.000 euros las leves, de 3.001 a 30.000 las graves y de 30.001 a 1.500.000 las muy graves— para lo que la ley llama «las demás infracciones urbanísticas». La obra ejecutada sin licencia no se sanciona por ahí: el propio artículo 267 la remite a una cuantía variable, calculada como porcentaje del valor de lo construido.

• Obra o instalación sin licencia pero legalizable, por ser conforme con el ordenamiento vigente cuando se ejecutó: multa del 2 al 6 % del valor de la obra, con un mínimo de 300 euros (artículo 285.1).
• Alteración del uso al que el planeamiento destina el inmueble, que es donde encaja el cambio de uso ejecutado en contra del planeamiento: multa del 25 al 50 % del valor del edificio, planta, local o dependencia, con un mínimo de 600 euros (artículo 284.5).
• Obras de edificación que no se corresponden con el uso del suelo, cuando la infracción no llegue a muy grave: multa del 25 al 50 % del valor de la obra ilegal ejecutada, con un mínimo de 600 euros (artículo 282).
• Obras de urbanización e implantación de servicios sin autorización: en suelo urbanizado o con programa aprobado, multa del 50 al 100 % del valor de lo ejecutado si no son legalizables —y del 5 % si lo son—; en suelo no urbanizable, del 25 al 50 %. Siempre con un mínimo de 600 euros (artículo 284.6).
• Cierres y vallados de finca sin licencia: multa del 1 al 5 % de su valor, con un mínimo de 300 euros (artículo 285.3).

El porcentaje no se aplica sobre el valor de mercado del inmueble. El artículo 274 fija la base de cálculo: el coste de los materiales y el de su ejecución, excluidos el beneficio empresarial, los honorarios profesionales y los impuestos. Sobre el resultado opera además una regla de cierre del artículo 267: cuando la multa, sumada al coste de las actuaciones de restauración, quedaría por debajo del beneficio obtenido con la actuación ilegal, la sanción se eleva hasta igualar ese beneficio, porque la infracción urbanística no puede resultar económicamente ventajosa.

El mismo artículo 274 recoge las reducciones que más pesan en la práctica. Todas premian lo mismo: reaccionar pronto.

1. Restaurar por completo la realidad física alterada antes de que se inicie el expediente sancionador deja al interesado exento de sanción.
2. Hacerlo dentro del plazo concedido, una vez iniciado el expediente, reduce la multa en un 95 %.
3. El pago voluntario en cualquier momento anterior a la resolución reduce un 50 % el importe propuesto.
4. Reponer voluntariamente lo alterado después de impuesta la multa, pero antes del procedimiento de apremio, condona el 50 % de su cuantía.

Andalucía (Málaga y Córdoba)

En Andalucía rige la LISTA —Ley 7/2021, de 1 de diciembre— desarrollada por el reglamento aprobado mediante Decreto 550/2022. La propia ley fija las multas en su artículo 162, que el artículo 380 del reglamento reproduce: de 600 a 2.999 euros para las infracciones leves; de 3.000 a 29.999 euros para las graves, con el límite máximo elevable hasta el 75 % del valor de las obras, los terrenos o los daños causados cuando esa cifra resulte superior; y de 30.000 a 120.000 euros para las muy graves, elevable en los mismos términos hasta el 150 %. Es la diferencia estructural con el modelo valenciano: aquí el techo se ata al valor de lo ejecutado.

Prescripción de la infracción y caducidad de la acción de restauración

Aquí funcionan dos relojes distintos, y confundirlos lleva a conclusiones equivocadas. Uno mide el tiempo que tiene la administración para sancionar la infracción; el otro, el que tiene para ordenar que lo construido se legalice o se reponga. Son plazos diferentes, con cómputos diferentes.

1. Comunitat Valenciana, infracción: las graves y muy graves prescriben a los cuatro años y las leves al año (artículo 270 del texto refundido de la LOTUP), contados desde la comisión de la infracción o, si esta no fuera conocida, desde que aparecen signos externos que permiten conocerla.
2. Comunitat Valenciana, restauración: la acción para ordenar la restauración de la legalidad caduca a los quince años desde la total terminación de las obras (artículo 255). No hay plazo alguno cuando la actuación se ejecuta sobre zonas verdes, viales, espacios libres o usos dotacionales públicos, sobre terrenos o edificios del dominio público o incluidos en el Inventario General del Patrimonio Cultural Valenciano, ni sobre suelo no urbanizable —todo él, esté o no especialmente protegido—.
3. Andalucía, infracción: las graves y muy graves prescriben a los cuatro años y las leves al año (artículo 169 de la LISTA). Las sanciones ya impuestas prescriben a los tres años las de infracciones graves y muy graves, y al año las de infracciones leves.
4. Andalucía, restauración: las medidas de restablecimiento solo pueden adoptarse dentro de los seis años siguientes a la completa terminación de la obra o, si es posterior, desde la aparición de signos externos que permitan conocerla (artículo 153 de la LISTA). El propio artículo tasa los supuestos sin plazo —dominio público, litoral, suelos con riesgos, zonas verdes, bienes del Catálogo del Patrimonio Histórico y parcelaciones en suelo rústico—; el suelo rústico de especial protección queda sometido al plazo general, sin perjuicio de la legislación sectorial.

Dos precisiones sobre el cómputo. La primera: acreditar la fecha de terminación de la obra corresponde al propietario, no al ayuntamiento, y se prueba con documentación objetiva. La segunda: la notificación del inicio del procedimiento interrumpe el plazo. Quien ya ha recibido la notificación no se encuentra, por tanto, en el escenario de la prescripción, sino en el de un procedimiento en curso con sus propios trámites y plazos.

Qué es un expediente de restauración de la legalidad

Es el procedimiento administrativo mediante el cual el ayuntamiento decide qué ocurre con una obra ejecutada sin título habilitante. Suele iniciarse a raíz de una denuncia, de una inspección o del cruce de datos catastrales y fotografía aérea. Su primer efecto habitual es la orden de suspensión de las obras si siguen en ejecución. A continuación, la administración concede un plazo para instar la legalización de lo construido —en la Comunitat Valenciana, el artículo 255 del texto refundido de la LOTUP fija dos meses para solicitar la autorización correspondiente—, y con esa respuesta, o con su ausencia, se instruye y se resuelve.

El expediente admite tres finales, y solo dos de ellos dependen de lo que documente el interesado:

1. Legalización de lo construido, cuando la obra resulta compatible con la ordenación vigente. Se presenta el proyecto de legalización y el ayuntamiento lo tramita como cualquier solicitud, con sus tasas y su ICIO.
2. Reposición de la realidad física alterada, total o parcial, cuando lo ejecutado no es legalizable. Es la vía que se abre cuando la obra contradice el planeamiento y no admite ajuste.
3. Archivo, cuando la instrucción concluye que no concurre infracción o que la acción de restauración había caducado por el transcurso del plazo legal.

La legalización como vía técnica de cierre del expediente

Cuando la obra es compatible con la ordenación, el documento que permite cerrar el expediente por la vía del primer supuesto es el proyecto de legalización. Se trata de un documento técnico que describe la obra tal y como está ejecutada, la contrasta con el planeamiento del municipio y con la normativa técnica aplicable, y reúne la información que el ayuntamiento necesita para resolver. Lo redacta y firma un técnico competente, y su primer paso es siempre el mismo: comprobar si lo construido admite legalización. Cuando no la admite, el análisis técnico lo dice antes de iniciar ningún trámite, que es la información más útil que puede obtenerse en ese punto.

Esta página informa sobre el régimen sancionador; no ofrece asesoramiento jurídico ni actuación ante el expediente sancionador. El trabajo técnico que sí puede encargarse es el proyecto de legalización y la documentación asociada, y se presta en la Comunitat Valenciana —Valencia, Alicante y Castellón— y en Andalucía —Málaga y Córdoba—.